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特朗普「关税战2.0」的新特点及其战略意图之初步研判

一、事件回顾

特朗普于2025年1月20日(美国当地时间)再次履新美国总统，就职当日便签署备忘录，表示要审查美国与中国、加拿大、墨西哥等地区的经贸关系。在时隔几天的2月1日，特朗普签署行政命令，宣布对来自加拿大、墨西哥的进口产品加征25%的关税，其中对加拿大的能源资源加征10%的关税；同日亦宣布对中国进口商品加征10%关税，有关措施定于2月4日生效(美国政府近期关税政策的大事件见「附表1」)。

然而，经过美、加、墨三国元首电话沟通后，特朗普于2月3日决定暂缓一个月的时间对加拿大和墨西哥两国进口产品加征关税；但对华加征关税的措施则会如期生效。美国海关及边境保卫局的通函指出，根据总统特朗普于2020年7月发布的行政命令，此次对华征收10%额外关税的措施将适用于所有由香港制造以及经香港转口的中国商品。

2月4日美国对华加征关税生效之后，中国政府亦在第一时间推出多项反制措施，包括向世界贸易组织提出上诉、对美国特定的商品加征10%和15%不等的额外关税、对多种稀有金属实施出口管制、对美国谷歌公司(Google)发起反垄断调查，以及将两家美国企业纳入「不可靠实体」的清单等(见「附表2」)。

特朗普于2月1日签署的行政命令还涉及取消「小额豁免」(De minimis)条款，意味着价值800美元(约6,240港元)以下的小额包裹入境美国可获免除关税的政策将被撤销。美国邮政随即宣布，自当地时间2月4日起暂停接收从中国内地及香港寄出的包裹，而信件则不受影响；但不足一日，又改口恢复接收来自中国内地及香港邮政的所有入境包裹及邮件，并表示正与海关与边境保护局密切合作，拟设立针对中国新关税的有效征收机制，将包裹投递所受的干扰降至最小。特朗普于2月7日再发表声明，指示暂缓有关取消中国低价包裹免税待遇的命令，以便执法部门有足够的时间为执行指令做好准备。

2月10日，特朗普再度签署行政命令，宣布从3月12日起对进口美国的钢铁和铝征收25%的关税，并取消过往对主要供应国的豁免和免税配额。他还向媒体「放风」，指将在本周内宣布对所有对美国商品征收关税的国家征收「对等关税」[1]，并声称他还考虑对汽车、半导体芯片和药品等征收关税。

2月13日，在特朗普召开记者会宣布已签署备忘录，以推动引入「对等关税」制度，但可能会在几周或几个月后才生效。商务部长卢特尼克将领导研究小组，规划各国适当税率，预计可于4月1日之前完成。特朗普表示，「对等关税」会优先针对那些「输入商品量远高于国内需求的国家」(美国前十大商品进口来源地可参考「附图1」)，不会有豁免或例外，通过其他国家运送商品以规避征税的做法也将不被接受。相关部门会在这期间研究与各国之间的双边贸易关系，目标是反制增值税、政府补贴行为、汇率政策等不利美国商贸的现况。

二、「关税战2.0」的特点

相比起首个总统任期，特朗普在第二次就任总统后便迅速发布一系列行政指令，以兑现竞选期间就加徵关税所作的承诺；这被外界形容是挑起了「关税战2.0」。初步看来，特朗普发动的此轮关税战有以下几个特点： 

第一，援引的法律基础不同，令对外关税施压更具灵活性。特朗普在首个任期内对华加征关税主要是援引《1962年贸易扩展法》第232条和《1974年贸易法》第301条等法案，需要由美国商务部、国际贸易委员会或贸易代表办公室启动所谓的贸易调查，然后再根据调查结果加征关税；从总统提出加征关税的建议到落地实施往往需时数月。然而，特朗普此次援引美国国内法《国际紧急经济权力法》(IEEPA)，无需进行调查便可立即对外开征关税。美国对华加征10%的额外关税，从特朗普发布行政命令后不到一个礼拜便已正式生效。

第二，对华实施无差别的额外关税，加征关税所涵盖范围更为广泛。特朗普在首个任期内对华实施额外关税，采取的是分批加征的方式，对清单内不同类别的输美产品加征从7.5%至25%不等的关税，更允许进口商经特定程序申请关税豁免。但此次美国对华加征的10%额外关税，则是涵盖输美的所有产品。

第三，首次同步将香港纳入对华加征关税的适用范围。此次对华10%新增关税，除包括经香港转口的中国商品外，更首次对香港原产货品亦一并予以加征，令香港不再享有与中国内地有别的待遇。香港作为国际著名的自由港，是以规则为本的多边贸易制度的坚定支持者，一直与包括美国在内的世界各贸易伙伴保持互惠互利的贸易关系。在2023年，美国是香港第三大贸易伙伴，双边商品贸易总额为603亿美元；香港是美国第二十七大贸易伙伴。过去十年，美国对香港的贸易顺差累计高达2,715亿美元，在美国的全球贸易伙伴中位居第一。显而易见，美国对香港施加额外关税缺乏合理的依据，不但违反世界贸易组织的规定，更无视香港在一国两制下享有的单独关税区地位，纯粹是一种基于美国国内政治需求的无理打压和蛮横之举。

第四，将对外关税打压从一般贸易项下进口扩阔至跨境电商进口。近年经「小额豁免」的规则进入美国市场的包裹数量迅速增加，特别是美国在2016年放宽对「小额豁免」的认定标准从200美元到800美元之后，进口美国的小额包裹到2024年达到约14亿件，比2015年约1.39亿件增加近十倍；当中，来自中国内地及香港的小额邮包占全美总数约一半。特朗普剑指小额包裹，其实亦是「意在沛公」，藉此打击近年在美国市场上急速冒起的Temu、SHEIN等内地电商龙头的企图昭然若揭。

第五，特朗普近日宣布对所有进口美国的钢铝加征25%的关税，取消对部分国家的关税豁免和免税配额；并积极推动「对等关税」的实施。美方摆出一副「敌友不分，通杀勿论」的姿态，拟向海外经济体实施无豁免的结构性关税，标志着「关税战2.0」的全面化推进，亦代表着又一次的战情升级。

三、透视「关税战2.0」战略意图

特朗普甫一上任便發起了猛烈的「關稅戰2.0」，高舉「關稅救國」[2]的旗幟，更肆意地將關稅視為對外談判與施壓的重要籌碼；與其首個任期相比，現時美國關稅政策的目標亦顯得更為多元化。除了追求貿易平衡(即縮小對外貿易逆差)、保護本土製造業企業和推動「再工業化」(包括吸引製造業回歸本土及增加外資在美投資)等經貿目標之外，特朗普更將關稅升級為對外談判的「殺手鐧」，作為向他國進行政治要挾、彰顯政治企圖的強硬手段；關稅幾乎成了美國對任何國家皆可頤使氣指、任其予取予奪的「萬能工具」。

从另一个维度看，正如有分析[3]指出的，当下特朗普的关税政策兼具「交易性」与「功能性」或者说「保障性」的双重作用。前者主要作为对外谈判中的施压工具，一旦短期目标达成，便可能随之撤销；后者则着眼于关税的贸易保护主义本质，旨在实现诸如减少贸易逆差、保护本土产业等中长期目标，故此并不会轻易取消。

例如，特朗普于1月26日以哥伦比亚不允许运载遣返移民的美国航班入境为由，宣布对其加征25%的关税，后来因与哥伦比亚就此达成协议而取消了这项关税。2月1日，美国宣布对加拿大和墨西哥加征关税，声称是为解决美国的非法移民和贩毒问题，后来两国因承诺加强边境执法而获美暂缓加征关税；在2月13日宣布「对等关税」的实施安排时，特朗普亦特地加了个「注脚」，指若对方降低关税，美方也愿意调整，并预计许多国家的关税将会保持不变。但另一边厢，特朗普于2月10日宣布将对进口美国的钢铁和铝统一征收25%的关税，则信誓旦旦是为了保护美国本土的钢铝产业和工人就业，因此不会对外有任何的豁免。

换句话说，特朗普在对外实施关税措施之际，常常怀揣多样化的战略考量，个中虚实交错、真假难辨。由于部分关税威胁实则为谈判桌上「漫天要价，就地还钱」的筹码，而非最终的目的，这其实亦是预留了经由谈判与磋商达成关税暂缓乃至撤销的可能性。虽然近期中美相继对彼此加征关税及反制措施，且已先后生效；但双方的举措仍展现出一定的克制，在某种意义上是为未来的谈判预留了周旋余地，不能排除双方可透过磋商协调达成协议的可能性。

另一方面，特朗普选择援引《国际紧急经济权力法》启动所谓的关税战2.0，固然有速战速决、高度灵活等优点；但毕竟这类「急就章」式的措施缺乏前期的周密筹划及部门间的有效协调和配合，往往陷入施政难行甚至执行层面混乱不堪的窘境，甚至不得不被迫延期；「无厘头」的关税理念和频密的朝令夕改甚至出尔反尔，妨碍了新政府的管治威信，无形中亦削弱了特朗普对外关税施压的威慑效力。近期美方在小额包裹入境免税政策上的进退失据，便是一个鲜明的例子。

美国对来自香港商品加征10%的关税措施，公然将香港捆绑上了中美经贸纠纷的战车，其象征性的意义既深且远，短期内对香港的出口贸易亦会造成一定影响，但实际的影响整体上仍属可控。根据特区政府发布的数据，2023年香港出口至美国的原产商品总货值为8亿美元(约为61亿港元)，这一数额仅占香港整体出口额的不足1% (参考「附表3」)。同时，当前在香港本土生产的产品较多属于高增值类别，它们在美国市场上具不俗的竞争力；厂商不但有较大的操作空间来消化关税引致的成本上升，亦有较强的议价能力，可将部分关税成本转嫁给美国进口方，通过与客户以及供应链上合作伙伴的协商来「共付」额外的关税负担。

转口贸易方面，香港作为美国与中国内地之间商品贸易的重要转口港，2023年经由香港转口至美国的中国内地商品货值为196亿美元(约1,529亿港元)，这一数额虽然占香港所有转口至美国货物比重的一半以上(57.6%)，但在香港出口总额中的占比仅为约3.7%。此外，近年来港商在应对中美贸易摩擦的过程中已经积累了相当丰富的经验，并纷纷做出积极的预先部署，例如采取「中国+N」的策略增加供应链的弹性以及拓展多元化市场等；他们相对于美国进口商的议价能力亦见上升，亦有助减轻美国新增关税战对香港整体对外贸易所带来的冲击。

但亦需留意，特朗普的「关税战2.0」似乎正朝着无所不用其极的「超限战」方向发展。例如，最近的钢铝加关税政策「花样翻新」，表示将实施新的北美标准(要求钢铁进口必须在该地区「熔化并倒入」，铝则须在该地区「冶炼并铸造」)，旨在限制中国未经充分加工的钢铁进口到美国；加之使用进口钢铁的下游钢铁产品亦可能被纳入征收关税的范畴，令间接影响或会更为广泛。而「对等关税」新战略更可能将关税战的战线向更多商品和更多地区作「无限」延伸，推动关税战步步升级。这不但会破坏国际贸易秩序、搅乱全球供应链布局，亦可能导致国际贸易萎缩，甚至拖累全球经济增长，令香港、中国及一众对进出口贸易高度依赖的经济体面临新的挑战[4]。

资料来源：互联网公开资讯、厂商会研究部整理

附表3: 近年香港与美国的贸易往来情况

数据来源: 香港特区政府工业贸易署

附图1: 2023年美国前十大的商品进口来源地及其占比

数据来源: 美国经济分析局(U.S. Bureau of Economic Analysis)，厂商会研究部整理

 

 

2025年2月

以上资料由香港中华厂商联合会秘书处编写，内容仅供内部参考；如有任何查询，请联络政策研究部。电话：2542 8611；传真：3421 1092；电邮：research@cma.org.hk

 

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