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特朗普「關稅戰2.0」的新特點及其戰略意圖之初步研判

一、事件回顧

特朗普於2025年1月20日(美國當地時間)再次履新美國總統，就職當日便簽署備忘錄，表示要審查美國與中國、加拿大、墨西哥等地區的經貿關係。在時隔幾天的2月1日，特朗普簽署行政命令，宣布對來自加拿大、墨西哥的進口產品加徵25%的關稅，其中對加拿大的能源資源加徵10%的關稅；同日亦宣布對中國進口商品加徵10%關稅，有關措施定於2月4日生效(美國政府近期關稅政策的大事件見「附表1」)。

然而，經過美、加、墨三國元首電話溝通後，特朗普於2月3日決定暫緩一個月的時間對加拿大和墨西哥兩國進口產品加徵關稅；但對華加徵關稅的措施則會如期生效。美國海關及邊境保衛局的通函指出，根據總統特朗普於2020年7月發布的行政命令，此次對華徵收10%額外關稅的措施將適用於所有由香港製造以及經香港轉口的中國商品。

2月4日美國對華加徵關稅生效之後，中國政府亦在第一時間推出多項反制措施，包括向世界貿易組織提出上訴、對美國特定的商品加徵10%和15%不等的額外關稅、對多種稀有金屬實施出口管制、對美國谷歌公司(Google)發起反壟斷調查，以及將兩家美國企業納入「不可靠實體」的清單等(見「附表2」)。

特朗普於2月1日簽署的行政命令還涉及取消「小額豁免」(De minimis)條款，意味著價值800美元(約6,240港元)以下的小額包裹入境美國可獲免除關稅的政策將被撤銷。美國郵政隨即宣布，自當地時間2月4日起暫停接收從中國內地及香港寄出的包裹，而信件則不受影響；但不足一日，又改口恢復接收來自中國內地及香港郵政的所有入境包裹及郵件，並表示正與海關與邊境保護局密切合作，擬設立針對中國新關稅的有效徵收機制，將包裹投遞所受的干擾降至最小。特朗普於2月7日再發表聲明，指示暫緩有關取消中國低價包裹免稅待遇的命令，以便執法部門有足夠的時間為執行指令做好準備。

2月10日，特朗普再度簽署行政命令，宣布從3月12日起對進口美國的鋼鐵和鋁徵收25%的關稅，並取消過往對主要供應國的豁免和免稅配額。他還向媒體「放風」，指將在本周內宣布對所有對美國商品徵收關稅的國家徵收「對等關稅」[1]，並聲稱他還考慮對汽車、半導體芯片和藥品等徵收關稅。

2月13日，在特朗普召開記者會宣布已簽署備忘錄，以推動引入「對等關稅」制度，但可能會在幾周或幾個月後才生效。商務部長盧特尼克將領導研究小組，規劃各國適當稅率，預計可於4月1日之前完成。特朗普表示，「對等關稅」會優先針對那些「輸入商品量遠高於國內需求的國家」(美國前十大商品進口來源地可參考「附圖1」)，不會有豁免或例外，通過其他國家運送商品以規避徵稅的做法也將不被接受。相關部門會在這期間研究與各國之間的雙邊貿易關係，目標是反制增值稅、政府補貼行為、匯率政策等不利美國商貿的現況。

二、「關稅戰2.0」的特點

相比起首個總統任期，特朗普在第二次就任總統後便迅速發布一系列行政指令，以兌現競選期間就加徵關稅所作的承諾；這被外界形容是挑起了「關稅戰2.0」。初步看來，特朗普發動的此輪關稅戰有以下幾個特點：

第一，援引的法律基礎不同，令對外關稅施壓更具靈活性。特朗普在首個任期內對華加徵關稅主要是援引《1962年貿易擴展法》第232條和《1974年貿易法》第301條等法案，需要由美國商務部、國際貿易委員會或貿易代表辦公室啟動所謂的貿易調查，然後再根據調查結果加徵關稅；從總統提出加徵關稅的建議到落地實施往往需時數月。然而，特朗普此次援引美國國內法《國際緊急經濟權力法》(IEEPA)，無需進行調查便可立即對外開徵關稅。美國對華加徵10%的額外關稅，從特朗普發布行政命令後不到一個禮拜便已正式生效。

第二，對華實施無差別的額外關稅，加徵關稅所涵蓋範圍更為廣泛。特朗普在首個任期內對華實施額外關稅，採取的是分批加徵的方式，對清單內不同類別的輸美產品加徵從7.5%至25%不等的關稅，更允許進口商經特定程序申請關稅豁免。但此次美國對華加徵的10%額外關稅，則是涵蓋輸美的所有產品。

第三，首次同步將香港納入對華加徵關稅的適用範圍。此次對華10%新增關稅，除包括經香港轉口的中國商品外，更首次對香港原產貨品亦一併予以加徵，令香港不再享有與中國內地有別的待遇。香港作為國際著名的自由港，是以規則為本的多邊貿易制度的堅定支持者，一直與包括美國在內的世界各貿易夥伴保持互惠互利的貿易關係。在2023年，美國是香港第三大貿易夥伴，雙邊商品貿易總額為603億美元；香港是美國第二十七大貿易夥伴。過去十年，美國對香港的貿易順差累計高達2,715億美元，在美國的全球貿易夥伴中位居第一。顯而易見，美國對香港施加額外關稅缺乏合理的依據，不但違反世界貿易組織的規定，更無視香港在一國兩制下享有的單獨關稅區地位，純粹是一種基於美國國內政治需求的無理打壓和蠻橫之舉。

第四，將對外關稅打壓從一般貿易項下進口擴闊至跨境電商進口。近年經「小額豁免」的規則進入美國市場的包裹數量迅速增加，特別是美國在2016年放寬對「小額豁免」的認定標準從200美元到800美元之後，進口美國的小額包裹到2024年達到約14億件，比2015年約1.39億件增加近十倍；當中，來自中國內地及香港的小額郵包佔全美總數約一半。特朗普劍指小額包裹，其實亦是「意在沛公」，藉此打擊近年在美國市場上急速冒起的Temu、SHEIN等內地電商龍頭的企圖昭然若揭。

第五，特朗普近日宣布對所有進口美國的鋼鋁加徵25%的關稅，取消對部分國家的關稅豁免和免稅配額；並積極推動「對等關稅」的實施。美方擺出一副「敵友不分，通殺勿論」的姿態，擬向海外經濟體實施無豁免的結構性關稅，標誌著「關稅戰2.0」的全面化推進，亦代表著又一次的戰情升級。

三、透視「關稅戰2.0」戰略意圖

特朗普甫一上任便發起了猛烈的「關稅戰2.0」，高舉「關稅救國」[2]的旗幟，更肆意地將關稅視為對外談判與施壓的重要籌碼；與其首個任期相比，現時美國關稅政策的目標亦顯得更為多元化。除了追求貿易平衡(即縮小對外貿易逆差)、保護本土製造業企業和推動「再工業化」(包括吸引製造業回歸本土及增加外資在美投資)等經貿目標之外，特朗普更將關稅升級為對外談判的「殺手鐧」，作為向他國進行政治要挾、彰顯政治企圖的強硬手段；關稅幾乎成了美國對任何國家皆可頤使氣指、任其予取予奪的「萬能工具」。

從另一個維度看，正如有分析[3]指出的，當下特朗普的關稅政策兼具「交易性」與「功能性」或者說「保障性」的雙重作用。前者主要作為對外談判中的施壓工具，一旦短期目標達成，便可能隨之撤銷；後者則著眼於關稅的貿易保護主義本質，旨在實現諸如減少貿易逆差、保護本土產業等中長期目標，故此並不會輕易取消。

例如，特朗普於1月26日以哥倫比亞不允許運載遣返移民的美國航班入境為由，宣布對其加徵25%的關稅，後來因與哥倫比亞就此達成協議而取消了這項關稅。2月1日，美國宣布對加拿大和墨西哥加徵關稅，聲稱是為解決美國的非法移民和販毒問題，後來兩國因承諾加強邊境執法而獲美暫緩加徵關稅；在2月13日宣布「對等關稅」的實施安排時，特朗普亦特地加了個「註腳」，指若對方降低關稅，美方也願意調整，並預計許多國家的關稅將會保持不變。但另一邊廂，特朗普於2月10日宣布將對進口美國的鋼鐵和鋁統一徵收25%的關稅，則信誓旦旦是為了保護美國本土的鋼鋁產業和工人就業，因此不會對外有任何的豁免。

換句話說，特朗普在對外實施關稅措施之際，常常懷揣多樣化的戰略考量，箇中虛實交錯、真假難辨。由於部分關稅威脅實則為談判桌上「漫天要價，就地還錢」的籌碼，而非最終的目的，這其實亦是預留了經由談判與磋商達成關稅暫緩乃至撤銷的可能性。雖然近期中美相繼對彼此加徵關稅及反制措施，且已先後生效；但雙方的舉措仍展現出一定的克制，在某種意義上是為未來的談判預留了周旋餘地，不能排除雙方可透過磋商協調達成協議的可能性。

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